垂直管理制直击监管软肋 三方共治助力企业减排

2016-08-18 22:43:37 责任编辑:www.eepn.com.cn 来源:环保人微信

  党的十八届五中全会提出,“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”。这一制度对于环境管理体制有了重大创新。但是,相关部门如不能科学的履行环保职责,垂直管理制度或难以取得预期效果。 
  党的十八届五中全会提出,“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”。这一制度的出台是环境管理体制的重大创新,旨在打破环境管理中的地方保护主义,切实加强环境监测监察执法的独立性、公正性,解决环境监管失之于宽、失之于软的状况,提高环境监管的有效性。但是,垂直管理制度下,环保部门与地方政府如何更好的履行环保职责,如不能科学的设计,垂直管理制度或难以取得预期效果。
  
  垂直管理将面临的主要问题
  
  环保机构“垂直管理”政策出台后,很多专家对这一政策进行了解读,全面分析了“垂直管理”改革所面临的问题。其中最突出的问题是以下三点: 
  (一)是环境质量责任法定主体问题。 
  《环境保护法》明确地方政府对辖区环境质量负责。垂直管理后,(县、区)环保局成为市环保局派出机构,地方人民政府履行环境保护职责将失去有效的载体或部门支撑,环境质量责任难以落实。这也是关系到实行环保机构监察执法垂直管理制度成败的核心问题所在。 
  (二)是地方环保局与环境监察、监测机构日常工作衔接问题。  
  实行省以下环保机构监察执法垂直管理制度后,市、县(市、区)环境监察支队、大队与同级环保部门的关系由一家人变成了“友邻单位”,如何协作形成有效监管合力。  
  (三)是市环保局和县区分局的职责划分问题。 
  “新环保法”要求县级以上环保部门对本行政区域环保工作实施统一监管管理,本来地方环境监管力量就很薄弱,垂直管理后,没有了眼睛(监测),又少了腿(监察执法),监管责任落实存在极大困难,需要重新定位环保局行政的职责范围。 
  对环保机构垂直管理制度的一些设想  
  垂直管理制度设计要较好地解决上述问题,可以从以下几方面进行考虑: 
  (一)抓住影响环境质量关键因素,推动污染物排放指标与经济增长指标挂勾,落实地方政府环境责任。  
  《环境保护法》明文规定地方政府对辖区环境质量负责,但环境质量是由环境容量、自净能力、污染物排放总量以及天气等多因素共同作用下形成的一种动态平衡,难以用某几个指标准确的概括。因此地方政府对环境质量责任的考核指标难以进行量化,这也是一直以来政府的环境责任没有落到实处的原因之一。 
  环境质量责任虽然难以进行量化考核,但影响环境质量最关键的因素是污染物排放总量。污染物排放总量经科学统计是能较准确地体现一个地区污染物排放情况的,若得到有效控制和削减,环境质量必然会趋向好转。因此,可以作为上级政府考核下级政府环境质量责任的量化指标。污染物排放总量大致可划分为工业污染物排放量(含规模化养殖污染排放量)、生活污染物排放量、农业污染物排放量、林业污染物排放量等。其中,农业污染物、林业污染物大多属无组织排放的面源污染,较难统计和控制,可暂时忽略,重点抓工业污染物和生活污染物排放总量。 
  如何有效的控制工业污染物和生活污染物的排放量呢?最有效的方法莫过于将污染物排放量与相应的经济指标挂勾进行考核,即工业污染物排放增长量与工业生产增加值挂勾;生活污染物排放总量与城镇化指标挂勾。 
  以工业污染物排放为例,如某县2015年工业生产总值200亿元,工业污染物排放总量(以污染物当量计)为1000万吨(以上均为假设数据)。以此为基准,2016年该县计划工业生产总值达到220亿,增长10%;工业污染物总排放增量应当与工业增长值相匹配。到2016年底上级政府对该县政府进行考核时,若工业增长值达到预期目标,增长了10%,工业污染物排放增量也为10%则获得基础分值。若工业污染物排放增量超过10%,说明取得的工业增长量低于付出的环境代价,应当减分;反之,工业污染物排放增量低于10%则说明该县减排工作卓有成效,应当加分。同理,即便该县2016年工业增长量为0%,但污染物排放量减少一定比例,也应该获得相应分值。当然,因我国东西部地区发展不平衡,各省、市应该根据地区实际确定污染物排放量与经济发展指标挂勾的形式和程度。  

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